La Revolución y la Política Exterior
La Revolución y la Tierra, el ya afamado documental de Gonzalo Benavente, ha traído a la memoria de los peruanos, especialmente de las juventudes, el sentido histórico, sociológico y ético de la reforma agraria que llevó a cabo el gobierno de Juan Velasco Alvarado. Pero la revolución peruana, como se le conoció en el exterior, sacudió las viejas estructuras del Perú oligárquico no solo en el ámbito de las relaciones semifeudales que subsistían en el agro. La voluntad de cambio estructural produjo mutaciones radicales en otros ámbitos de la realidad nacional.
Se ensayó cambiar la estructura de la producción y la propiedad bajo un modelo propio, autodenominado pluralista, donde coexistiesen la propiedad privada, la estatal y la social. El trabajo se ensalzó como valor social. Y se propició la participación de los trabajadores en las empresas a través de las comunidades industriales y mineras. La explotación de los recursos naturales, especialmente los mineros y pesqueros, se priorizaron en la acción económica del Estado. Una visión social con énfasis en la vida cotidiana de las familias, el empoderamiento de los más pobres y una instrucción para la vida y el trabajo, impulsaron la reforma de la educación y una política cultural orientada a la integración nacional, la superación del racismo y la exclusión.
Terminado el proceso el 29 de agosto de 1975, con el golpe militar de Morales Bermúdez, que destruyó la revolución a nombre de la continuidad de la revolución, todas las reformas se quedaron a medio camino. Se revirtieron progresivamente. También se demonizaron. Es un error evaluar el proceso revolucionario de Velasco incluyendo en ese análisis a la denominada segunda fase, que en realidad fue su negación, su sepulturera. La revolución peruana fue un proceso de cambios inconcluso. Duró siete años. Y el país aún no encuentra sosiego para una evaluación objetiva y desapasionada.
En ese lapso hubo una reforma que no afectó o cambió estructuras productivas y sociales. Una reforma de la superestructura, si se quiere, pero que paradójicamente -quizá por esa misma naturaleza- es la que sigue orientando en sus lineamientos básicos -a pesar de todo y de mucho – la conducta del Estado peruano. La reforma, o como la llamó Carlos García Bedoya, la revolución de la política exterior.
A 1968 el Perú era un Estado y una sociedad oligárquicos con bolsones de un capitalismo mercantil, en la que el racismo cruzaba las relaciones sociales. Con una clase dirigente muy conservadora, dueña de sus privilegios. Un incipiente proceso de urbanización avistaba el futuro inmediato de la migración del campo a la ciudad. La coalición oligárquica entre el APRA y la Unión Nacional Odriísta ahogaba los intentos modernizadores y en algunos campos progresistas del gobierno de Belaúnde Terry. Estas características del Estado y la sociedad se reflejaban en la política exterior. Casi como un espejo.
Desde el fin de la primera guerra mundial el Perú había extraviado la tradición histórica del siglo XIX que había consolidado un manejo autónomo en las decisiones de la política exterior. La sustituyó una creciente dependencia y asociación asimétrica con los Estados Unidos, que se institucionalizó en el oncenio de Leguía y especialmente después de la segunda guerra mundial. El Perú autolimitó el alcance de su diplomacia a un mundo más pequeño que el real. Debido a su alianza política y militar, bilateral y multilateral con los Estados Unidos, la diplomacia peruana había achicado el mundo o, si se quiere, lo había reducido políticamente a una realidad virtual que no se correspondía con la realidad ni con la geografía política. Un mini mundo integrado por el entorno limítrofe, el resto de Sudamérica, algo de Centroamérica y México, la Europa Occidental, Japón, la India y Corea del Sur en el Asia. El resto del mundo no era un referente de la política exterior peruana y gran parte de este no-mundo -los países socialistas y con procesos de consolidación de su liberación nacional en Asia y África- era además un horizonte prohibido para el desplazamiento de los peruanos, por turismo o trabajo. Obviamente no existían relaciones diplomáticas ni comerciales. Los pasaportes traían junto a su empaste verde un sello que decía: “El presente pasaporte no es válido para viajar a la URSS, la China, Bulgaria, Rumania, Checoeslovaquia, Alemania Oriental, Polonia, Hungría y Cuba”. La trasgresión se punía como delitos contra la fe y la seguridad públicas.
En ese mundo reducido, Torre Tagle, como institución, con eficiencia, mucho profesionalismo y patriotismo, reducía su acción a lo que Alberto Ulloa llamó el horizonte territorial de la Rosa de los Vientos; es decir, a los decisivos y recurrentes asuntos de límites y fronteras. Añadía a esa agenda una prioritaria y dependiente vinculación con los Estados Unidos y una complementaria vinculación positiva con Europa Occidental, especialmente Francia, Italia, Inglaterra e intermitentemente con España y Alemania, siempre en función del espejo de Washington.
Las élites dirigentes autopercibían el Perú como un país occidental, blanco-mestizo-urbano, aliado de los Estados Unidos. Una sociedad que se sentía parte del mundo occidental industrializado, más allá que el 70 % de la población a la época sea indígena-mestiza-provinciana y que su economía se sustente en una agricultura semifeudal y una extracción minera impía con el medio ambiente, las poblaciones locales y sus trabajadores. Esta autopercepción del Perú como parte de la cultura europea y grecolatina, llevó al presidente Prado a lanzar una iniciativa diplomática para unir a la latinidad europea con la peruana.
Se trataba de una política exterior defensora del statu quo nacional, regional y mundial, con algunos atisbos modernizadores. Muy conservadora. Con una acción multilateral reducida básicamente a las Naciones Unidas y la OEA. Que actuaba al interior de la alianza política y militar con los Estados Unidos. Bajo este paraguas fue activa y descollante en algunos procesos y logró construir un espacio de autonomía en torno a la reivindicación inicial de las 200 millas. Cuando Porras quiso llevar este gesto al ámbito político en el asunto de Cuba, le costó el puesto y quizá le aceleró la muerte.
El Estado oligárquico se sentía parte del poder de los otros, es decir, del poder mundial de los Estados Unidos y evidentemente de sus empresas. Pero, al mismo tiempo, era incapaz de oír las propias demandas de la Alianza para el Progreso y del presidente Kennedy para hacer una reforma agraria que cambie -con más de cien años de atraso- lo semifeudal por un incipiente capitalismo agrario. Lo mismo sucedía con las minas, con la Cerro de Pasco Corporation y, muy particularmente, con la International Petroleum Company. La extrema inequidad de los contratos petroleros había creado un frente de diversos sectores nacionalistas, el centro y los incipientes movimientos de izquierda. Su nacionalización fue la bandera con la que la Acción Popular progresista de 1963 ganó las elecciones, y también el estandarte de su caída el 3 de octubre de 1968.
Más allá de la determinación social y política que inspiró el proceso de cambios, la política exterior se inició con un hecho interno: la toma de la International Petroleum Company el 9 de octubre de 1968. Significó el primer enfrentamiento directo con los Estados Unidos en la historia de las relaciones internacionales del Perú. Velasco, en el discurso a la nación con motivo de la expropiación, interpretó la decisión como una expresión de la soberanía nacional, anunciando que iniciaba “una etapa de reivindicación de la soberanía y la dignidad”. La defensa de la soberanía y el ejercicio autónomo e independiente de la política exterior emergió así como el principio rector de una nueva diplomacia.
De este principio se derivó una nueva concepción estratégica de la política exterior. Se interpretaron los interses nacionales sin condicionamientos externos derivados de los requerimientos globales de la potencia dominante. Se pasó de un eje de referencia basado en la alianza política y militar con los Estados Unidos y el mundo occidental, a otro totalmente distinto: la identificación de los intereses peruanos en función de la propia realidad nacional del país, social, económica, cultural, política y estratégica. Una política exterior al margen de las zonas de influencia de la guerra fría.
Ello significaba asumir que los Estados Unidos, Europa Occidental y el Perú tenían intereses diferenciados y también coincidentes. Los diferenciados llevaron al conflicto con los Estados Unidos por la recuperación de recursos naturales. Y eso había que aterrizarlo, negociarlo. En ese contexto Europa aparecía como un espacio poroso para afirmar una mayor autonomía y reforzar la capacidad negociadora con los Estados Unidos. En lo comercial, en las inversones y en la defensa nacional.
La autonomía en las decisiones de política exterior y el replanteamiento de los intereses nacionales, indicaban que el Perú no debía limitar sus relaciones diplomáticas en función de intereses estratégicos ajenos. Se afirmó, consiguientemente, el principio de la universalidad de las relaciones diplomáticas. Y en su ejercicio se abrieron relaciones con la Unión Soviética y los países socialistas de Europa Oriental, con Cuba e importantes países de África, Asia y el Caribe. Hasta 1968 el Perú tenía relaciones con Taiwán. Y desconocía la existencia de la China. La diplomacia de la revolución reconoció a la Repúbica Popular China como único representante del pueblo chino y asumió un liderazgo regional en la decisión que en 1971 incorporó a la China como miembro de las Naciones Unidas y por ende del Consejo de seguridad, en 1971. El Perú en siete años prácticamente duplicó el número de países con los que tenía relaciones diplomáticas.
Se asumió que el subdesarrollo se originaba en factores internos derivados de la sociedad oligárquica, articulados con una situación de dependencia exterior. Consecuentemente, la lucha contra la dependencia y la afirmación de una política internacional autónoma, el eje de la estrategia del desarrollo nacional.
La diplomacia económica emergió como un campo inédito en el ámbito multilateral. Desde la prioridad e impulso al pacto andino, la Comisión Económica de Coordinación Latinoamericana (CECLA), y posteriormente la creación del sistema económico latinoamericano, hasta el rol protagónico de la UNCTAD y la ONUDI en la búsqueda de la reversión de los términos del intercambio y el desarrollo desigual, la cooperación al desarrollo sin dependencia y el impulso a la industrialización. La relación y negociación multilateral con el mundo industrializado se canalizó a través del Diálogo Norte-Sur y del consenso para el establecimiento del Nuevo Orden Económico Internacional.
En lo político diplomático, todo el referente de la inserción externa de la política exterior del Perú cambió de eje. De la adscripción a los valores, los intereses y la conducta internacional de Estados Unidos y el occidente europeo, se pasó a articular la política exterior en la confluencia de intereses con América Latina y los países del tercer mundo. Surgió así la diplomacia tercermundista y su dimensión política: el no alineamiento. La opción no alineada no era ni es una política de neutralidad, sino una diplomacia activa y de compromiso. Que rechazaba la división del mundo en zonas de influencia entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Era antiimperialista y anticolonialista, y promotora de una gobernanza mundial en la que se respete la soberanía y autonomía de todos los Estados y se democraticen las relaciones internacionales.
La inserción del Perú en Sudamérica también cambió radicalmente. De una política basada casi exclusivamente en la defensa de las fronteras, los límites y los intereses territoriales, se pasó -reforzando estas- a una diplomacia de integración bilateral y multilateral. Y a un impulso novedoso de la cooperación fronteriza. El caso más relevante fue el del Ecuador. Sin alterar la histórica posición de la vigencia y ejecución del Protocolo de Río, se abrió un proceso de diálogo y cooperación fronteriza que tuvo en el proyecto de irrigación Puyango Tumbes su cota más alta. La integración regional, el reforzamiento de la capacidad de negociación conjunta de América Latina fue el eje multilateral de esta política.
Las relaciones interamericanas fueron otro campo de acción de la dinámica del cambio. El diagnóstico indicaba que ya no eran funcionales a los intereses de los países latinoamericanos y que servían esencialmente y de manera desequilibrada a los intereses ideológicos y globales de los Estados Unidos. Se asumió la iniciativa y se obtuvo la realización del proceso de reestructuración del sistema interamericano. Y, consistentemente, se llevó la iniciativa al Consejo y a la Asamblea General de la OEA para terminar con la exclusión de Cuba.
Carlos García Bedoya ha resumido y fundamentado el carácter revolucionario de la diplomacia del Perú en este período. Si la revolución consiste en trastocar el viejo orden y transformarlo en una nueva realidad emergente, la diplomacia de Velasco, sostiene García Bedoya, fue una expresión de la revolución porque transformó radicalmente la base social de la política exterior, su inserción global, las relaciones con los Estados Unidos y con Europa, la vinculación con América Latina y el relacionamiento con los países limítrofes, las relaciones interamericanas, la vinculación del Perú con el tercer mundo y el movimiento no alineado. Accionó para sepultar el régimen imperial y colonial del derecho del mar decimonónico y llevar al consenso mundial la tesis de las 200 milllas. E hizo de la diplomacia multilateral una renta estratégica del conjunto de la política exterior. En lo interno, dotó al Servicio Diplomático de su actual solidez institucional.
Al mismo tiempo, redefinió la defensa nacional. De una integración militar unilateral con los Estados Unidos, se pasó a una inserción plural y moderna. Que dotó al Estado de grandes márgenes de maniobra e independencia, a partir de la adquisición de armamentos a la Unión Soviética y a Francia. El Perú pasó a tener un potencial militar de primer orden en la región. Y se promovió un sistema de seguridad y defensa sudamericano.
La transformación revolucionaria de la política exterior se hizo con una connotación especial. Que atañe estrictamente a la dimensión diplomática del proceso y que fue el aporte de los funcionarios del Servicio Diplomático. Actores y ejecutores. El cambio se hizo ejerciendo el valor de la responsabilidad. Este valor en la diplomacia consiste en lograr la transformación del statu quo obteniendo el máximo beneficio y al mismo tiempo eliminando o minimizando los costos. Supone también que la relación diplomática de conflicto no llegue a la ruptura, sino a nuevos entendimientos a partir de la obtención del cambio estructural deseado.
Manuel Rodríguez Cuadros
