Recuperar Sudamérica para el mundo

Manuel Rodríguez Cuadros

Sudamérica conquistó su independencia, entre 1810 y 1825, con dos convicciones libertarias: la afirmación nacional de jurisdicciones socio-políticas independientes que dieron lugar a los Estados que hoy la conforman y una vocación integracionista de unidad.  Los congresos americanos de 1847-48 y 1864-65, convocados por la cancillería peruana, fueron el inició y el fin de la estrategia diplomática de dotar a los nuevos estados, con independencia de los Estados Unidos, con una diplomacia regional propia, que constituya una renta estratégica en sus relaciones externas.

139 años después, la diplomacia peruana – en mi gestión como canciller – asumió la iniciativa de retomar y concretar este proyecto histórico y obtuvo, a través de una compleja negociación, el acuerdo unánime que permitió crear, el 8 de diciembre de 2004, la Comunidad Sudamericana de Naciones.

La región no presentaba en ese entonces – como tampoco ahora – una homogeneidad política. Por el contrario, no sólo había diversidad en la orientación política de los gobiernos, sino niveles de tensiones manifiestas, como era el caso entre la Venezuela de Hugo Chávez y la Colombia de Álvaro Uribe. Pero la diplomacia está para eso. Para procesar posiciones e intereses opuestos y hasta antagónicos, identificar los puntos de convergencia y los intereses mutuos y lograr que en las decisiones prevalezcan los intereses comunes antes que las divergencias.

Desde el proyecto peruano, se había configurado una situación negociadora auspiciosa. Convergían en ese momento el trabajo institucional de la cancillería peruana que -desde unas décadas atrás – había identificado el espacio sudamericano como un componente estratégico- político, económico, comercial y social- de su proyección externa; la determinación del gobierno del presidente Lula en la misma dirección y el esfuerzo sistemático y promotor que realizó el expresidente argentino Eduardo Duhalde

Había ciertamente obstáculos y recelos a superar, como la incidencia y el impacto que la emergente organización sudamericana pudiese tener en el sistema interamericano y en las relaciones con EEUU y otros países de América Latina, que tendrían que interactuar con un nuevo actor regional, con poder político y económico superior a todos los actores de la región, con excepción de los Estados Unidos. México, Centroamérica y el Caribe tendrían que adecuarse al surgimiento de un poderoso actor subregional que no los incluía.

La viabilidad del proyecto pasaba por un enfoque realista, pragmático, no maximalista. Que ponga énfasis en las convergencias y circunvale las serias diferenciaciones políticas que existían. La propuesta que envié a los cancilleres se inspiraba en esta aproximación, con cinco ejes fundamentales: la concertación y coordinación política y diplomática que afirme a la región como un factor diferenciado y dinámico en la política regional y mundial; la convergencia entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina para crear una zona de libre comercio, que debía configurarse a través de los acuerdos parciales ya suscritos entre los países sudamericanos; la integración física, energética y de comunicaciones; la armonización de políticas para impulsar el desarrollo rural y agroalimentario; la transferencia de tecnología y la integración en los ámbitos de la cultura, la ciencia y la educación.

En dos meses de complejas negociaciones se obtuvo el acuerdo unánime. Tuve que desplazarme a varias capitales.  La propuesta peruana se enriqueció con los aportes los demás países, siempre dentro del principio del realismo transformador que la inspiro.  Una cuestión fundamental fue establecer que las decisiones se adopten por consenso. No por votación. El consenso es una amplia mayoría que admite disensiones, pero no la oposición formal de cualquier miembro. Asegura, por ello, que las decisiones siempre sean representativas y no se adopten aquellas que no tengan el respaldo, la aceptación o la permisividad sin oposición formal de cualquiera de las partes.  Implica una suerte de veto para asegurar decisiones siempre representativas de una conciliación de intereses.

En los años siguientes a su creación, la Comunidad Sudamericana avanzo sostenidamente en cada uno de sus ejes programáticos.  No obstante, ello, un impulso maximalista y voluntarista – liderado por el presidente Hugo Chávez – que colisionaba con el principio del realismo transformador, buscó acelerar el proceso, suprimir el eje económico comercial y sobrevalorar el liderazgo político presidencial en la toma de decisiones. En el Perú y otros países se habían producido cambio de gobiernos.  El 2008 se decidió suprimir la Comunidad Sudamericana y remplazarla por UNASUR; en este caso ya una organización internacional institucionalizada con sede permanente y órganos de gobierno, con un esquema esencialmente político.  Y con un liderazgo presidencialista. El tratado que instituyó UNASUR entró en vigor el 2011 y progresivamente la pesadez del aparato institucional y liderazgos presidenciales confrontaciones empezó a erosionar los consensos que la sustentaban.

El 2017, asumió el poder en los EEUU Donald Trump. Luego de un período de ajuste de la política exterior norteamericana definió una diplomacia de poder regional para resolver la crisis democrática venezolana. La estrategia se basaba en las sanciones, la realización de acciones encubiertas y la búsqueda del derrocamiento de Nicolás Maduro como punto de partida de la democratización y reconciliación. La diplomacia latinoamericana de Trump, muy eficientemente, artículo entendimientos y alianzas con un grupo amplio de gobiernos de la región, especialmente con Brasil, Argentina, Colombia, y Perú, en torno a dos ejes centrales: el aislamiento del gobierno de Nicolas Maduro y la búsqueda de su derrocamiento como condición para restablecer la institucionalidad democrática en Venezuela. Alineo con eficacia y consistencia al Grupo de Lima, en esa línea de obtener la democratización por vías no democráticas. De defender la institucionalidad jurídica venezolana con métodos y acciones – como las sanciones – contrarias al derecho internacional.  El Grupo de Lima perdió identidad, paso a ser el operador de esta diplomacia de la intervención.

La evolución de la situación venezolana orientada por la diplomacia de Trump colisionó con la correlación de fuerzas al interior de UNASUR. Y trajo como subproducto una tensión “ideológica” a nivel presidencial. Esta contradicción, sin embargo, no tuvo un correlato fáctico decisivo en el patrón de la conducta internacional de los países, aún entre aquellos que encontraban en las antípodas de la diferenciación “ideológica”. Más allá de las estridencias presidenciales, la conducta de las cancillerías en Naciones Unidas, por ejemplo, presentaban más coincidencias que divergencias.  Los niveles de convergencia de los propios países enfrentados por la cuestión venezolana registraron en las votaciones de la agenda de las Naciones Unidas de esos años más del 80 % de convergencias. Lo que demuestra que Sudamérica en la era global unipolar flexible, posee intereses económicos, políticos y estratégicos diferenciado, en una trama que es la base objetiva para construir y consolidar una identidad y autonomía como actor político diferenciado.

El alineamiento del Grupo de Lima con la diplomacia de intervención, en el caso venezolano, por parte de importantes países de la región en ese contexto, antes que una expresión de la inserción externa de la región, un subproducto de la influencia de la diplomacia de Trump en esos países. Por esta razón cuando varió la política exterior de los Estados Unidos sobre Venezuela, con el advenimiento de Joe Biden, que abandono la diplomacia intervencionista de Trump, el Grupo de Lima fue incapaz de sostenerla de manera autónoma y desapareció como actor regional.

El 2018 las tensiones sobre la situación venezolana como factor determinante hicieron crisis. Seis países anunciaron su retiro de UNASUR. Incluido el Perú, el creador de la Comunidad Sudamericana. Posteriormente, los presidentes Iván Duque de Colombia y y Sebastián Piñera de Chile promovieron la creación de PROSUR (Foro para el Progreso e Integración de América del Sur) más concentrado en el proceso de integración y en los intereses empresariales, que desde el 2019 desarrolla una agenda propia.

El factor de contingencia que estuvo en la base de la polarización “ideológica a nivel presidencial, el acceso de Donald Trump a la presidencia de los Estados Unidos, se agotó con el triunfo de Joe Biden. Y con ello se crearon las condiciones para que la rosa de los vientos del tratamiento de la situación venezolana cambiara también

La diplomacia del derrocamiento de Maduro por cualquier medio que afirmó Trump y orientó al Grupo de Lima, fue discretamente liquidada por el Departamento de Estado.

En Washington y en la región – al impulso de cambios de gobierno – se asumió el fracaso de esa política y con realismo se transitó a una actitud de “realismo transformador”. Comprometida con la restauración de la democracia venezolana, pero por vías democráticas. Esencialmente el diálogo, la negociación, la diplomacia. Promoviendo una participación plural y amplia de las propias fuerzas políticas venezolanas en la solución final. Las consultas que tienen lugar en México con el auspicio de Noruega y la flexibilización de las sanciones expresan a viabilidad de esta opción respaldada a nivel global.

Existe hoy en la región una nueva situación política. La guerra en Ucrania ha puesto a prueba los márgenes de autonomía de las políticas exteriores de los países latinoamericanos. La OTAN desde el inicio del conflicto, llamó a un alineamiento de todos los países de la región, del África y Asia con sus posiciones La respuesta de la región ha afirmado un grado muy amplio de autonomía. De manera casi unánime ha condenado la intervención rusa y las subsecuentes violaciones al derecho internacional. Pero al mismo tiempo no se ha ubicado en la “trinchera occidental de la guerra.  Mantiene sus relaciones con Rusia y antes que promover el desarrollo de la guerra desde un bando, ha clamado por una solución pacífica y negociada.

En el ámbito económico y comercial, incluidas las inversiones, Sudamérica tiene una inserción plural y diversificada a nivel mundial. La China s su principal socio comercial y latinoamericana misma es un mercado de importancia similar al de Estados Unidos y Europa. Esta no dependencia económica de un solo poder mundial o un solo mercado permite a la región un amplio potencial para diversificar aún más su inserción externa y afirmarse como un actor internacional diferenciado.

Leyendo estas tendencias, el gobierno del presidente Lula Da Silva  acogió el 30 de mayo a 10 jefes de Estado sudamericanos con la intención reanudar el diálogo  regional  y reflexionar sobre la reconstitución de Sudamérica como actor internacional al “margen de diferencias ideológicas”. Al término de la reunión  los presidentes aprobaron el Consenso de Brasilia, con dos compromisos muy específicos. 1) “Reconocieron la importancia de mantener el diálogo regular, con miras a impulsar el proceso de integración en América del Sur y proyectar la voz de la región en el mundo”  Y, 2) .“Decidieron establecer un grupo de contacto, encabezado por los Cancilleres, para evaluación de las experiencias de los mecanismos sudamericanos de integración y la elaboración de una hoja de ruta para la integración de América del Sur, a ser sometida a la consideración de los Jefes de Estado”.

El grupo de contacto se reunió por primera vez  el 17 de julio 2023, en Bruselas, de manera paralela a la II Cumbre CELALC- UE. Los cancilleres  discutieron la hoja de ruta para “la integración de América del Sur.” También acordaron realizar reuniones sectoriales en los próximos meses en las áreas de salud, defensa e infraestructura, con la designación de puntos focales de cada país para la coordinación y seguimiento El grupo volverá a reunirse durante el 78 periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

El proceso de reconstrucción del espacio sudamericanos se ha iniciado y discurre con realismo en una línea no maximalista.  Es evidente que no existen los consensos para simplemente reactivar UNASUR.  Pero si para promover el diálogo y la integración sudamericana,. Y ese camino está en curso. La diferencia no es banal.  Como lo percibieron los jefes de Estado en Brasilia, hay que manejar una realidad compleja para crear consensos sólidos y viables. Es un buen camino dar una cierta regularidad al diálogo y la consulta política. Ello irá vertebrando consensos y anudando un nuevo tejido de unidad. A mediano plazo el proceso podría fusionar UNASUR y PROSUR, en una sola instancia de espacio integrador y coordinación de política, sin un aparato institucional pesado. Y simultáneamente ir construyendo la zona de libre comercio sudamericana, por la convergencia de los tratados que con esa meta ya existen entre plano de pares y grupos de países en el marco de la ALADI.

La consulta y coordinación política es viable en lo inmediato. Ubicando temas y espacios de acción común. Allí donde los intereses son compartidos. El grupo de contacto de cancilleres es el espacio adecuado para el diálogo y la consulta. En la Asamblea General de las Naciones Unida, por ejemplo, el grupo en su próxima reunión podría dar un mandato a los representantes permanentes para que, en las diversas comisiones y el plenario, se consulten e intercambien puntos de vista y adopten iniciativas conjuntas, allí donde los intereses coincidan. Sudamérica, desde abajo, puede estar empezando a reconstruirse.